平成7年6月30日　中村八郎氏との対談をベースに

都市防災上の都市農業の重要性を考える

１　コミュニテイから見た農業の大切さ

京都における都市農業施策の方向と方策
　まずは、農地が持つコミュニティの再生機能に着目しよう。これには恰好の参考書があるので、これをベースに論を進めたい。
　その参考文献とは、京都府の農業会議が昨年発行した調査報告「京都における都市農業施策の方向と方策について」である。以下、これを「京都のプラン」と呼ぶことにしよう。
　京都のプランは、京ブランドの育成をはじめ、都市農業振興策についてさまざまな観点から提言しているのだが、その中で「地域防災から見た都市農業対策」という一項目をわざわざ章立てして設けている。都市農業が持つコミュニティ育成機能の価値を知るためにも、その要旨を引用してみよう。
　『今回の震災は、都市づくりが経済効率だけでは判断出来ないことを明らかにした。高度に組織化された行政組織が無力化し、行政の初動救援活動が遅れる中で、ともすれば否定され「非効率」とされてきた地域の様々なコミュニティが活躍し多くの人命を救い出し、都市におけるコミュニティ（連帯感・相互扶助・家族の大切さ）の重要性を再認識させた』とコミュニティの大切さを強調する。
　次に『農村が持つ地域の自立的機能により、淡路島の北淡町では、当日には人命救助を終了し、翌日には合同慰霊祭が行われた。これに対して、機能的に作られたはずの都市は、生活の基本部分を他地域に依存する弱点を露呈し、近代的都市の様々な神話を突き崩すこととなった。巨大都市は淡路島の小さな町よりも無力であり、かつ非情であった』と農村の自立性を高く評価する一方で、都市の脆弱性を嘆いてみせる。
　その上で『日本の都市計画は、増大する人口を効率的に都市に収容するための計画を前提に立案されてきたが、今回の震災により人口増大価値観による都市形成の危険性が明らかとなった。また出生率からも21世紀には人口が減少することが予想される。ゴミ処理、宅地の質、エネルギーや水の供給力などからも、土地利用計画の基礎を人口フレームに置くことは現実的ではなくなってきている』とまでズケリと言い切ってみせる。
　言われてみればあたりまえのことであるが、これはかなり大胆な発言である。

　京都のプランは、防災に強い街づくりのためには、自律的地域と地域コミュニティを再生しなければならないと説く。
　『従来の効率的都市運営では広域を対象とした地域機能分担が行われているが、都市の安全性やゆとりからすると住民の日常生活圏を基礎としたきめ細かい施策が必要である。住民自身が判断し行動する余地がない効率化・広域化した巨大都市よりも、住民の判断尺度にあった日常生活圏での多様な施設の設置が重要である。
　例えば、大きな都市公園よりも、みじかな所にある小さな公園を数多く作りだす方が有効である。このような日常生活圏での施設利用を通じて地域のコミュニティを強化することが出来る。例えば、今回の震災において震災の避難場所や情報交換の場として重要な役割を果たしたのは「小学校」であった。地域コミュニティが崩壊しつつある都市においても、小学校区は生活圏の基礎単位となることがわかった』
　要するに、コミュニティと言っても単なるコミュニティではなく、「小学校区」が大切であるとそのエリアの大きさを明確化している。
小学校区単位の重要性に着目しているのは、京都のプランだけではない。練馬区でも、今回の震災の教訓を踏まえて従来の光が丘のような場所だけでなく、小中学校のような近くの逃げ場が必要であるとの認識に立っている。小中学校の構造を耐震設計へと強化すると共に、毛布・水などを準備。また、区の職員が学校職員と協力して支援できるような体制を整えるため、12億円の予算を計上しているのである。
しかし京都のプランが一枚上手であるように思えるのは、その地域コミュニティを再生する手段として都市農業の機能に着目している点である。
　『市街化区域内農業が持つ多様な自給機能は、均一化する都市において、安全性とゆとりを創り出す役割を果たしている。地域的なつながりが乏しい都市住民に対して、農業は都市住民と農家を結び地域住民のつながりを作りだす重要な要素となっている。このため、小学校を単位とした地域防災マップづくりを通じて、農家と新住民との交流を進めるべきである』と説く。
　どうも一歩先を行っているではないか。

　さて、京都のプランの論旨に従って、都市農業が防災にとっては欠くことが出来ない地域コミュニティを育成出来る可能性があることが見えてきた。もちろん、可能性を単なる可能性に留めておいてはならない。京都のプランが優良な実践事例として取り上げるのが、調査報告国分寺市における防災街づくり運動である。

国分寺市の防災への取組み
　国分寺市では、昭和53年から、本格的に防災都市づくりに関する諸事業を実施している。
　農地の一時的避難場所としての指定。農家を含めての市民の防災に対する意識啓発を図るための「市民防災まちづくり学校」の開催。緊急時の飲料水の確保のための「むかしの井戸」の市内公園への設置（ふれあいといこいの場としての機能を付加）。地下水揚水にともなう水量確保のための雨水浸透桝の設置（環境保全局との共同事業）、水質保全のための市民への意識啓発など、同市の防災への取組みは、細緻にして、かつ堅牢である。
　これら市の先進的取組みを担ってきたキーマンが、同市まちづくり推進課・防災まちづくり係長の中村八郎氏である。氏は、昨年の６月の初旬に阪神大震災の被災地の状況視察も行っている。
　同氏の眼には、農地の持つ多面的機能がどのように映ったのだろうか。
昨年７月に行った中村氏へのインタビューをもとに国分寺市の防災と農業についての考え方を整理しておこう。

避難場所にもコミュニテイが大切である
　中村氏がまず着目するのは、防災で避難した人々の暮らしぶりである。
都市計画上、住居地域ではなく、港湾地域としての用途指定を受けた空地へ移住した人々は、いまもトラックがたて続けに走る騒音の中で不安な生活を強いられている。また、下町で生活をしていた被災者で、特に高齢者の人たちには町中の商店で買い物をする習慣が染み着いているために、市の郊外の仮設住宅に入居はしたものの、スーパーがあってもなかなか買い物ひとつも出来ない。近隣と切り放されることでカルチャーショックを受けている。郊外へ移住させれた人々に比較し、元からあった住居の近隣の小公園（3,000�F程度）に設置された仮設住宅で生活している住民は、以前の生活との文化的な断絶を受けることもなく、満足している。
こうした住民の被災後の生活状況の結果から、中村氏は「仮設住宅用地は単に数量的に確保すればすむ話ではなく、住民同士のコミュニティや近隣との人間関係を含めての確保が必要である」と主張する。
　中村氏が仮設住宅を建てる場所として最も理想的であると考えるのは、公園や学校である。
　しかし狭い日本のことだ。十分な用地がない。用地が取れない地域では、すでに住んでいる住居の近くの農地を活用することが望ましい。農地を荒廃させない手段は、ビニールを敷くなどいくらもある。農地への住宅の建設がもっと検討されてもよかったのではないか。
　中村氏は、被災後のコミュニティの観点から、まず農地が持つ仮設住宅設置機能を評価する。

場あたり的に防災農地を指定すべきではない
　ふつう行政が農地が持つ防災機能として、まず着目するのは避難場所としての効能である。避難場所としての農地についての、どのような考えを持っているのか問いただしたところ、これについても一歩進んだ回答が返ってきた。
　まず中村氏は、都市計画決定上も将来的に公園になるなど、オープンスペースとしての持続性が保証される農地ならばともかく、普通の農地を防災拠点として行政が場当たり的に指定することは、望ましいことではないと主張する。その理由として、農地の持続性が保証されない点をあげている。
　「一度、避難場所として、指定すると、その記憶は地域住民の脳裏に残る。あるとおもったはずの避難場所が実際にはなかったとなれば、かえって危険をまねく。このことから農地を避難場所として、行政が一方的に指定し、行政地図上に落とすようなことは望ましくはない」。
　なるほど、言われてみればそのとおりであるが、なかなか気がつかないポイントである。

一時的避難場所としての農地の重要性
　しかしだからといって、中村氏は農地の避難場所としての効果を否定・軽視しているのではない。軽視するどころか、きわめて重視している。
　例えば国分寺市では公園・学校等の広域場所を避難場所として指定して地図上に落とし、その地図を全戸・全住民に配布している。これらは、住民の住居からの距離にしてだいたい 800ｍ内外の場所にある。地図上で見る限りはわずかな距離である。しかし、実際にその地域で暮らす住民にとって見れば、一時的にであっても家から離れていることには不安がある。とくに、多くの死傷者が出ない軽微な災害の場合にはなおさらのことである。盗難や火の元の心配が残る。そこで、もっと身近な、ふと忘れ物に気がつけば戻れる程度の、目に見える範囲内にも一時的避難場所があることが大切であり、こうした場所としての農地の機能が実に大切だと考えるのである。

　具体的な例を示そう。市の西北部に「高木町」と呼ばれる地区がある。この地区では避難場所として第三中学校が公的に指定されている。しかし、同時に住民の自主的な防災訓練の中で地区内農地もサブ的な避難場所として位置づけられている。
　これら農地は、避難場所である以上、鉄条網もなく、住民が自由に出入り出来る構造になっている。また、近隣住民だけでなく、地主も当然、避難場所として自分の農地が位置づけられていることを熟知している。
　要するに、中村氏が理想として考えるのは、行政が介在せず、地元の住民同士が協議し、自主的に地域内で防災意識を高め、地域の安全弁としての農地の重要性を実感として住民が意識することである。
　なお、行政が介在しないといっても、これらの避難にあたって、地域住民が、損害を与えた場合に行政がそれを補償するといったことは当然のことである。しかしその場合であっても、仮に反あたり年間50万円を支払ったとしても仮設住宅一戸の建設に比較すれば、はるかに低コストである。

確実に進歩した住民意識
　中村氏が理想と考える「高木町」について、もう少し詳しくみてイメージを浮だたせてみよう。
　高木町はは約700世帯の住民からなる地域で、エリア内には13戸の農家がある。
　この農家と地域住民とが手を結んで地域での防災まちづくりを展開しているわけである。もちろん住民と農家との間には、最初からよい関係が保たれていたわけではなかった。「農地を残すことは、無駄である」。そんな声も住民の中にはあったという。

　防災や街づくり運動で支柱となるのは、どの地域でも町内会や自治会である。しかし、戦後人口が急増した国分寺市では、かつてはあった町会や自治会も形骸化し、もはや防災運動や街づくり運動の主体とはなりえないほど弱体化していた。そこで、中村氏が考えたのは、新たなリーダーを育成することであった。
市では、「考える市民」を育成すべく、防災まちづくり学校を開校させ、この学校に地域の農家も参加させたのである。もちろん、地道な啓発運動である。数年やったからといってすぐさま効果が出るものではなかった。しかし「継続は力なり」である。十年も実践を続ければ人々の意識も、大きく変わる。当初は乗り気でなかった農家も防災の必要性をよく理解してくれるようになったし、市民の意識も次第に高まって行った。
　この学校を卒業し、高木町で現在活動している市民は40名である。住民意識も防災運動を通じて確実に進化した。「農地を残すことは、無駄である」が「農地を地域に残すことは当然である」へと変化した。さらには「農地をどう活用しようか」。そして「自分達は農地を保全するためにどうかかわれるか」へと発展している。
（高木町のまちづくり宣言より）

　13戸の農家が生産する農産物は、わずかなものだ。700世帯が契約栽培を行えば、すべてはけてしまう量である。住民は野菜を買うときに、自分の火災保険料も含めて、それを購入することになるわけである。
　要するに、このような防災まちづくりを通じて、住民の意識は「まちづくり」まで向上しつつある。これはある意味では都市住民の理解と支持を得た農業・農地の究極の姿でもあるとも言えよう。
　さて「高木町」のような理想的姿を他の地域で実現する上で、最大の障害・ネックとなるのは、どのような問題だろうか。
　中村氏は言う。それは「地域住民と農家との間に交流がないことである」。
言われてみればそのとおりである。農協組合をはじめとして農家間のネットワークはかなりある。生協を中心とする都市住民のネットワークも数多い。しかし農家と地域住民。それも、市の東部・市の西部といった広域レベルではなく、町内会のレベルでの顔のネットワークやコミュニティの形成はまだまだ不十分であって、欠けている。そしてこの欠落している部分。これこそが、防災まちづくりの推進にあたっては最も肝要な部分なのである。そう中村氏は話を結んだ。

２　オープンスペースの重要性

延焼防止効果としては宅地化農地も重要
　中村氏の炯眼から、農地を含めた防災オープンスペースを街づくりの中に位置づけるためには、単に「入れ物」としてのスペースの確保だけではなく、それと密接に関係した「コミュニティ」の育成が不可欠なことが見えてきた。容器に命をふき込み、防災拠点として息づかせるためには、人づくりが大切なのである。
　しかし、こうした「生きた容器」を育成するのは一朝一夕には出来ないことだし、すべての農地を地区住民と交流させることも現実的ではない。氏の視野は広く、これとは別に物理的「容器」としてのオープンスペースの必要もあることを見逃さない。それは、農地の果たす防火帯としての役目である。
　阪神大震災においては、農地に隣接した場所での大規模な火災は発生していない。このため、農地に確実に防災効果があるとは確断は出来ない。しかし、ごく小さな公園であっても、スペースがあった場所で火災が防げていることから、たとえ500平方メートルであっても、オープンスペースの火災防止の効果は、ほぼ確実であると、中村氏は考える。
　マスコミ等の報道によれば、長田地区を始めとする地区において火災が拡大したのは、水不足のために十分な消防活動が出来なかったからだとされている。しかし氏の調査によれば、そうではなく、本当の原因は消防車が道の中に入れずに、消防活動が出来なかったことにある。
　一般の住宅は玄関の側の方が壁が薄く作られているため、家屋が倒壊するときは、道路の側にむかって崩れやすい。４メートル幅程度の道路は両側から倒れた家屋の残骸によってたちまち道路として機能しなくなる。消防車が入れないのである。しかし、このとき、もし片側にでも畑があれば、いくらでも消火活動が出来るはずである。
　要するに、オープンスペースとしての農地の火災の機能は、その面積の多寡に関わらず大きい。したがって、延焼防止帯としての農地は、面積の多寡や生産緑地・非生産緑地といった内容に関わらず、確保保全に努めるべきである。そう中村氏は主張する。

横浜市の防災協力農地登録制度
　火災の防止という一点だけからしても、農地の持つオープンスペースとしての機能が重要性であることは見えてきた。しかし国分寺市では、まだ市内の農地を「防災用農地」として登録する段階まではいっていない。あくまでも住民主体の運動論のレベルで位置づけようとしている。
　これに対し、全国的に先駆けて行政的にも農地を防災空間として位置づけてしまったのが、冒頭に紹介した横浜市の「防災協力農地登録制度」である。
　横浜市は設立の趣旨をこう語る。『災害時には一時的な避難空間や仮設住宅等の建設用地が必要となりますが、公園などの公有地だけでは十分ではありません。また、公園は災害廃棄物の集積場所やヘリポート等の用途にも利用する可能性があるため、農家の方々の善意によりこの制度を創設しました』。
　登録農地のシステムは、所有者の了解を得た農地を「防災協力農地」として登録し、避難場所や仮設空間、復旧用の資材置場として活用しようというものである。
また、平常時は無償であるが、使用した場合に原型復旧をし、農作物の補償と使用料の支払を行うという。
　市では、市内の全農地 4,129ヘクタールのうち、災害時の利用に適さない水田・果樹園・温室を除く、981ヘクタール の農地を対象に、農家への協力を依頼していくとしている。

必要なボトムアップの根まわし
　さて、この話は震災直後の昨年２月に市内の農業団体（農協協議会・土地改良協会・農業委員会連合会）のトップから横浜市長に「災害時における農地の活用について」の申入れがあったことに端を発する。いわば、二者巨頭のトップ会談で決まったような話である。すこぶるトップダウン的な色彩が強い。当然のことながら、個々の農家からの突上げで生まれた制度でもないし、草の根的な気運も十分煮詰まっていない段階での施策化であったらしい。農家間には反発があるとの声も聞く。どれだけ協力申請があるかが多いに注目されるところである。

３　まとめ

　以上、長々と述べてきた今回の骨子を、以下箇条書にまとめておこう。

1. 防災の強い街づくりには、小学校区レベルでの地域コミュニティが不可欠である。都市農業はこのような地域コミュニティ育成の手段として極めて有効なものである。
2. また、被災後の地域コミュニティを保持するためにも農地を含めて地区内にオープンスペースを残しておく必要がある。しかしだからといって行政が一方的に農地を恒久的な避難場所として設置することには、大いに問題がある。
3. 一時的な避難場所としては農地は極めて重要である。しかし農家を含めた地域住民（町内会レベル）での十分な防災についてのソフト活動があってこそ、はじめて農家にも住民にも避難場所としての農地の位置づけが理解できる。
4. その位置づけは、単に防災の場所としてではなく、街づくりの中での農地の位置づけへと確実に進化し、究極的には地域での農地保存システム（コミュニティ・サーポティド・アグリカルチャー）へ発展していく。
5. ただし、その完成の姿へと行き着くプロセスには、充分にして地道なソフト活動の継続が不可欠である。それも単に数年やったからといってすむものではなく、相互の人間が互いの信頼を得るために、十年といった単位の継続性が求められる。
6. それだけにすべての農地を地域住民と結びつけることは現実的ではない。しかし地域住民との関わりがなく単に物理的に存在しているだけの農地であっても、それの持つ延焼防止効果は大きい。ゆえに地域によっては、宅地化農地と言えども生産緑地と併せて、大いに残す必要がある。
   

　国分寺市的草の根運動は理想的だが、土地利用計画上の位置づけで弱い面がある。横浜市的なトップダウンの誘導策もカッコいいが、住民運動的な根まわしがなければ中々進まないというところか。
　意欲ある農家や消費者へは草の根的なソフト。どうしようもないエゴイストへは土地利用規制という様に、アメとムチの両方を使い分けていくことが、一番現実的な方策なのかも知れない。