第二章住民をめぐる法律関係の諸相

先にみたように、台湾アセス法と日本アセス法において、住民は「被告知者」等の地位が認められていることが明らかとなった。しかし、これらの地位において、各主体―住民、事業者および行政庁―の間には、一体いかなる法律関係(以下「関係」という)が存在しているのであろうか。結論的にいえば、台湾アセス法と日本アセス法において、住民は、「被告知者」の地位にあるならば、事業者との間では、事業者が住民に環境影響評価手続等にかかる情報を告知するのみの一方的関係であり、「意見提出者」としての地位に立つならば、事業者または行政庁に環境影響評価手続等にかかる意見を提出し、事業者または行政庁がその意見を聴取し参照するという相互関係であるといえる。他方、台湾アセス法において、住民は、スコーピングに関する事項の「決定参加者」であるという地位から、上の一方的関係または相互関係にとどまらず、事業者と行政庁との三者の間で、パートナーシップ関係を形成している。以下では、これらの関係を分析してみよう。

第一節被告知者

台湾アセス法と日本アセス法において、既述のように、それぞれ住民は「被告知者」としての地位を占めている。台湾アセス法において、その告知の方式は、第一段階の環境影響評価における「説明会」における告知(七条三項)、「説明書」の陳列および掲示(八条一項二号)、「評価書」の公告(一三条三項)である。一方、日本アセス法において、その告知の方式は、「方法書の公告及び縦覧」(七条)、「準備書の公告及び縦覧」(一六条)、「説明会」における告知(一七条)、「評価書の公告及び縦覧」(二七条)である。まず、台湾アセス法の方が、これらの規定における陳列、掲示と公告等の文言、および先に見たように、事業者が住民に理解させるために、公開の方法により、説明会を開催すべきとする立法関係者の発言等からすると、住民はこれらの規定に基づき、単に「被告知者」としての法的地位を占めるにすぎず、何らかの「権利」を持つことを認め難いといわざるをえない。日本アセス法の方が、これらの規定における「公告及び縦覧」という文言と既述のような「説明会」の理解からすると、住民がこれらの規定に基づき、単に「被告知者」としての法的地位を有するにとどまり、何らかの「権利」を持つということは認めにくいといえよう。しかし、台湾アセス法と日本アセス法双方において、住民は、それぞれこれらの規定により、「説明書」等の文書と「説明会」の出席とを通じ、開発行為と環境影響評価手続等に関する情報を入手することができるのは否定できない。

そうすると、住民は「被告知者」として何らかの権利を持ってはいないが、なぜ前述の情報を告知されるべきであるといえるのであろうか。その理由としては、まさに事業者は、一方的に住民に開発行為等にかかる事項を告知する公義務を負うということである。換言すれば、台湾アセス法では、事業者が住民に「説明会」における告知、「説明書」の陳列および掲示という公義務を負うのに対して、日本アセス法では、事業者が住民に「方法書」、「準備書」と「評価書」の公告および縦覧並びに「説明会」における告知という公義務を負うということである。したがって、住民は、「被告知者」として、事業者との間では、単に事業者が住民に開発行為等の情報を告知する公義務を負うという一方的関係である。しかし、留意すべきなのは、台湾アセス法によれば、行政庁(ここで環境主務官庁を指す)が住民に「評価書」の公告という公義務を負うのであるから、既述の「一方的関係」について、台湾アセス法においては、その存在は、住民と事業者間にあるだけではなく、住民と行政庁間にも生じるということである。

以上の説明をまとめれば、住民は、「被告知者」の地位にあり、事業者との関係は、単に事業者が住民に一定の公義務を負うという「一方的関係」である。

第二節意見提出者

前に述べたように、台湾アセス法においては、住民は、第二段階の環境影響評価における説明会で事業者に意見を提出しうる(八条二項)し、説明会以外でも事業者に直接に意見を提出しうる(九条)、また現場調査や公聴会で行政庁に意見を提出しうる(一二条)というような「意見提出者」としての地位を有している。したがって、住民は、これらの規定に基づき、単に一方的に事業者または行政庁から開発行為等の情報を受けるのみではなく、自主的に事業者または行政庁に開発行為等に関する意見を提出することができるとともに、事業者または行政庁は、住民の意見を聴取し参照すべき義務を負うわけである。その理由としては、次のようなものである。

第一に、八条二項の説明会の規定について、前述したように、行政側は、事業者が説明会を開催すべきであり、住民が説明書に対する疑問があれば、説明会で事業者に説明を求めることができ、環境保護に関する意見を提出できると提案理由で述べていた。したがって、立法経過からすれば、住民は事業者に意見を提出することができるとともに、事業者は住民の意見を聴取し参照すべきと解されよう。

第二に、九条は、住民が、事業者の説明に対し、意見を有すれば、説明会開催後十五日以内に、書面で事業者に意見を提出しなければならないと規定している。この規定によれば、権利主体は「住民」であり、権利客体は「事業者の説明に関する意見」であり、住民が事業者に対する意見を提出する利益は同法によって保護されている。したがって、九条の文理解釈からすると、住民は、いわゆる「意見提出権」を持つといえよう。そして、住民はこの「意見提出権」の権利主体として、事業者に開発行為等に関する意見を提出することができ、事業者は住民の意見を聴取し参照すべき義務を負う。

第三に、台湾アセス法一二条により、事業主務官庁は現場調査および公聴会の開催の義務を負う。前述したように、台湾の行政手続法五四条の規定により、この公聴会が台湾の行政手続法における公聴手続規定に即して行わなければならないので、台湾の行政手続法六一条に基づき、住民は事業者に開発行為等に関する意見を提出することができ、行政庁は住民の意見を聴取し参照すべき義務を負うのである。

他方、日本アセス法の場合には、前述したように、住民は、事業者に「方法書」と「準備書」に関する環境の保全の見地からの意見を提出しうる(八条、一八条)というように「意見提出者」としての地位を与えている。したがって、住民はこれらの規定に基づき、単に一方的に事業者から開発行為等の情報を受けるのみではなく、自主的に事業者に開発行為等に関する意見を提出することができ、事業者は住民の意見を聴取し「配意」すべき義務を負うわけである。その理由は、次のとおりである。八条、一八条において、いずれも「意見書を提出する」ということが定められているので、権利主体は「住民」であり、権利客体は「方法書または準備書に対する意見」であり、住民が事業者に対する意見を提出する利益は、同法によって保護されていると言えよう。したがって、八条、一八条の文理解釈からすると、住民は、「意見提出権」を持つのである(注28)。そして、住民はこの「意見提出権」の権利主体として、事業者に開発行為等に関する意見を提出することができる。他方、事業者は住民の意見を聴取し「配意」すべき義務を負う。< /p>

ところで、日本においては、拒否権参加(住民の同意を要するとする)としての決定参加を認めることは困難であるが、「適正な手続を要求する権利」を公衆に認めるものとして位置づけることは可能であろうと主張している説がある(注29)。この説の視点からすれば、日本アセス法の環境影響評価手続において、住民は、もし「適正な手続を要求する権利」があれば、事業者または行政庁との間に、前述の相互関係が生じるのであろうか。この問題は、環境影響評価手続が行政手続の一つであるのか、行政手続に対する適正な手続の要請が直接に環境影響評価手続に適用されるか、などの問題と関連性がある。換言すれば、環境影響評価手続が行政手続の一つであり、行政手続に対する適正な手続の要請が直接に環境影響評価手続に適用されるのであれば、住民が、「適正な手続を要求する権利」に基づき、事業者または行政庁との間に、前述の相互関係が生じる可能性は否定し難いといえよう。しかしながら、以下のように、その可能性は否定せざるをえない。

まず、環境影響評価手続が行政手続の一つであるかについて検討してみよう。事業者が環境影響評価手続を実施すべき開発行為の許認可を申請することや行政庁がこの申請に対する許認可等を下す過程を行政手続とみなしてもかまわないが、留意すべきなのは、事業者を実施主体とする@書・轣u評価書」の公告に至るまでの環境影響評価手続の過程は行政手続とはみなし難いということである。環境影響評価手続の実施主体は、「事業者」であり、「行政庁」ではないからである。さらに詳しく言えば、環境影響評価手続においては、事業者が手続の実施主体として、「方法書」等の文書の公告および縦覧、説明会の開催、意見書の受理等を行うのである。他方、行政手続としては、行政庁が、実施主体として、事業者から提供された文書の公告および縦覧、公聴会の開催等を実施する(例えば、廃棄物の処理及び清掃に関する法律八条四項、六項)のである。したがって、環境影響評価手続と行政手続との相違は明らかである。私見としては、環境影響評価手続は、日本アセス法において、事業者の「公義務」なのであって、行政庁を実施主体とする行政手続ではない(注30)。すなわち、環境影響評価手続を実施すべき開発行為を行う過程で、許認可等の手続と環境影響評価手続の二つの手続に分けて、前者は一般の行政手続であるが、後者は、その結果が行政庁の許認可等を下す判断要件として、事業者の公義務として評価できるものであり、行政手続ではないわけである。

次に、行政手続に対する適正な手続の要請が直接に環境影響評価評価手続に適用されうるかの問題を検討していきたい。前述のように、環境影響評価手続は事業者の公義務なのであり、行政手続の一つではないので、私見では、一般的に行政庁を対象とする適正な手続の要請が環境影響評価手続に適用できないのではないかと思われる。

以上を総括していうと、台湾アセス法と日本法アセスにおいて、それぞれの住民は、「意見提出者」としての地位に立ち、事業者との関係では、単に事業者が一定の公義務を負う「一方的関係」であるのみならず、自主的に事業者に開発行為等に関する意見を提出することができ、これに対し、事業者が住民の意見を聴取し、参照または「配意」すべき義務を負うという関係であるのである。すなわち、住民と事業者とは「相互関係」である。前述の説明のように、台湾アセス法によれば、住民と行政庁はこのような相互関係にも存在しているということである。

第三節決定参加者

先に見たように、台湾アセス法においては、住民は「決定参加者」としての地位を占めるが、日本アセス法においては、住民はかかる地位を占めることが認められていない。したがって、ここで扱おうとする決定参加者におけるパートナーシップ関係は、台湾アセス法における住民の地位の問題である。

まず、一〇条において、環境主務官庁が住民代表を招いて、スコーピングに関する事項を決定すると規定しているので、前述のとおり、文理上かつ論理上からすると、本条により、住民はスコーピングに関する事項を決定することができるという理解を導き出すのが適切であるといえよう。したがって、住民は、一〇条によって、スコーピングに関する事項に対して、単なる「法的利益」のみではなく、いわゆる「決定参加権」を持つといえよう(注31)。しかも、既述したように、一〇条の立法趣旨について、立法委員は、①住民が決定過程で一定の役割を果たすべきことおよび、②住民の意見が尊重されるべきであることを述べていた。また、ある立法委員は、三条一項に住民代表としての委員会委員を定めるべきかどうかについて、地域住民が決定の権利を持つべきであると発言した(注32)。したがって、これらの審議過程からみると、住民は、一〇条によって、「決定参加権」を持つのであると思われる。

端的に言えば、一〇条に基づき、住民は、「決定参加権」の権利主体として、単に一方的に事業者または行政庁から開発行為等の情報を受ける地位のみならず、自主的に事業者または行政庁に開発行為等に関する意見を提出することができ、これに対し、事業者または行政庁がその意見を聴取し参照すべき義務を負うという相互関係が定められている。さらに、実際には事業者および行政庁等の多面的なコミュニケーションを行ったうえ、スコーピングに関する事項(すなわち、実施できる代替案を確認する、環境影響評価の項目を確認し、調査、予測、分析、評価を行う方法を決定する、その他の環境影響評価を実施する作業に関する事項を確認する、などの事項)に関する判断を行うということである。すなわち、そこでは、「決定参加者」としての住民と事業者および行政庁とは「パートナーシップ関係」にある。言い換えれば、スコーピング会議において、住民は、かかるスコーピングに関する事項に対して、自分の意見を提出し、事業者または行政庁に意見を聴取されるにとどまらず、最後の決定(例えば、文化的環境が評価の項目となるか、いかなる代替案が配慮されるべきか等の決定)にも参加できる。他方、事業者および行政庁は、かかるスコーピングに関する事項について、住民がその決定に参加できるのであるから、単に住民の意見を聴取し参照するにとどまらず、積極的に住民とコミュニケーションする必要があるといっても過言ではないであろう。したがって、住民は、一〇条に基づく「決定参加者」の地位に立ち、事業者と行政庁関との関係が「パートナーシップ関係」となっている。

第四節関係の検討

以上、住民の地位に着目して、住民、事業者、行政庁の関係を分析してきた。ここでは、次の図または表によって、これらの関係と問題点を明らかにし、その改善のための立法論を検討することとする。

１関係の整理

台湾アセス法と日本アセス法において、住民、事業者、行政庁の関係の異同について、以下のとおりである(表４参照)。

	一方的関係	相互関係	パートナーシップ関係
台湾アセス法	告知	意見提出⇔意見聴取・参照	決定参加
日本アセス法	告知	意見提出⇔意見聴取・配意

<表４：台湾アセス法と日本アセス法の住民、事業者、行政庁の関係の異同>

２検討

台湾アセス法において、住民と事業者の間の一方的関係において、以下の問題が存在している。第一段階の環境影響評価における「説明会」での一方的関係のもとでは、既述のように、事業者が住民の意見を完全に無視して、開発行為を自由に実施することが法律上できるので、住民にとって果たしてこの「説明会」に基づく住民の権利利益の保障には意義があるといえるのであろうか。そして、台湾の住民の場合、深刻な公害問題による損害を被る体験または心配があるにもかかわらず、開発行為に対して意見提出ができず、単なる「被告知者」としての地位を占めているのみであるというならば、開発行為そのものに対する激しい反対運動が起こる可能性を避けられないといえよう。

なお、住民と事業者との相互関係においても、次のようないくつかの問題をはらんでいる。

第一に、住民の意見が、どのように配慮され尊重されるのかという問題である。この問題について、全般的に言えば、一一条で、事業者が評価書草稿を作成する際に、住民の意見を参照しなければならないと定めているのであるが、参照とは、運用実態からみると、事業者の主観的な意思によって、住民の意見を受け入れるか受け入れないかを決めているのである。事業者が開発行為に関する住民の反対意見を参照しても、ほとんど受け入れない状況になっていることが明らかである(注33)。なお、ほぼ百頁をこえる評価書で、住民の意見に関する記載は、きわめて形式的かつ簡略である(注34)。言い換えれば、事業者または行政庁は住民の意見を配慮も尊重もせず、住民の意見提出権の行使が「言いっぱなし、聞きっぱなし」の状況になっている。したがって、住民は意見提出権を持ち、事業者と行政庁との間に相互関係があるといっても、現状では形式的なものにすぎないと言わざるをえない。

第二に、住民が、「意見提出者」であるとしても、現場調査と公聴会以降の環境影響評価手続に、とくに環境影響評価の審査の際に、住民が新たな意見を提出する機会がないとすれば、住民は事業者に意見を提出でき、これに対し、事業者または行政庁がその意見を聴取し参照すべき義務を負うという制度設計(本稿では、既述のようにこの制度設計を「相互関係」と位置づける)に一貫性が欠けるといえよう。その理由は、環境影響評価の流れに伴って、住民が、情報を収集し、具体的な意見を形成しつつあり、環境影響評価の審査の段階に至るまでに、その意見が完全な状況に達するものの、事業者または行政庁に意見を提出できない状況になれば、意見提出の制度設計に一貫性が欠けるからである。

他方、日本アセス法に基づき、住民と事業者の一方的関係および相互関係双方において、以下の問題が存在している。

第一に、方法書等の文書の公告および縦覧、説明会への出席、意見書の提出を認める規定からすると、形式上で言えば、環境情報の交流と形成という日本アセス法における住民の地位に関する規定の立法目的(注35)を達しうるようであるが、問題がないとはいえない。例えば、事業者が、住民の意見に対して、いかに配慮すべきかの基準に関する客観性がない。要するに事業者が、住民意見の採用に関する基準を一方的に決め、事業者の主観によって、対象行為に有利な意見を採用するかまたは不利な意見を回避する状況になるおそれが高いのであって、住民の意見の採用について、事業者には十分な公正性や信頼性を有する決定が期待しにくいといえよう。したがって、この状況のもとで、環境情報の交流と形成という立法目的の達成できると言うのは極めて形式論であるといわざるをえない。

そこで、一一条一項および二一条一項において、事業者が、住民の意見に対して、「配意」することを義務づけられているが、「配意」に関していえば、環境庁環境影響評価研究会の説明によると、「国民一般の意見は、様々な立場から多様な方向性を持った幅広いものであることから、意見を受け取る側は、それぞれに意を配りつつ、その中から有用な環境情報を事業計画に反映させていくなどの対応をとることとなる」(注36)とされているのであり、これらの規定を通して、住民の意見の採用について、事業者の十分な公正性と信頼性のある決定は期待できないといわざるをえない。まとめて言うと、日本アセス法の全体像でみると、既述したような方法書の公告と縦覧等の住民の権利利益にかかわる規定があるにもかかわらず、環境情報の交流と形成という立法目的が達成しにくいものとなっているといえよう。

第二に、日本アセス法では、法律のもとになった「環境影響評価の実施について」という閣議決定と比べると、スクーリング手続を定めたことが一つの特徴であるといわれている。環境庁環境影響評価研究会の意見によると、「事業の環境への影響の程度は事業特性や地域特性によって大きく異なることから、第一種事業の規模以下でも環境影響の視点からは環境影響評価を実施することが合理的な事業が存在するという考え方」(注37)に基づき、スクーリング手続を定めて、第二種事業に環境影響評価を実施するか否かを決定する。そうすると、スクーリング手続によって、第二種事業に環境影響評価を実施するか否かを決定する原因の一つは、「地域特性の差異」の存在である。「地域特性の差異」があるということは、地域に関する情報の「差異」の存在が予想されるということではなかろうか。そのような違いのある地域に関する情報を収集するためには、やはり地域の情報をよく知っている住民の関与が必要であるといえよう。住民の関与を通じて、事業者と住民との間で地域に関する情報の交流が行われ、「地域特性」に応じた環境情報が形成されるということは、第二種事業に環境影響評価を実施するか否かの決定が、より適切に行われるということにつながるのではないかと思われる。ところが、日本アセス法においては、スクーリング手続において、住民の関与が定められていないのであって、これは環境情報の交流と形成という観点からの一貫性に欠けるといわざるをえない。

結局、全体的にみると、台湾アセス法においても日本アセス法においても、住民に「被告知者」としての地位を与えることは、かなり形式的な制度設計であるにすぎないとともに、住民は「意見提出者」たる地位を有するにもかかわらず、その意見がいかに配慮されるべきかの規定が設けられないので、本稿の冒頭でも述べたような環境影響評価法制度における住民の主体性の実現とその機能の発揮にとっては、不十分だといわざるをえない。

３パートナーシップ関係への展開およびその強化

台湾においても、日本においても、既述した問題の解決策として、以下の理由により、立法論からすると、住民に新たな環境影響評価に関する審査の「決定参加者」たる地位を与えるべきである。まず、住民が、環境影響評価に関する審査の「決定参加者」となれば、評価書等を審査する際に、事業者または行政庁から告知された情報が不足しているならば、それを十分なものとするために、または事業者が住民の意見を十分に配慮するようにするために、事業者に新たな情報提供および説明を命じることができることとなるので、既述した問題の解決にあたって、このような地位を認めない場合より、かなり住民の地位は向上するといっても過言ではないであろう。

次に、環境行政の領域において、住民、事業者、行政庁の三者からなるいわゆる「三面関係」という概念がますます強調かつ注目されてきている(注38)。このような三面関係に基づき、当該三者間における対話やコミュニケーションを通じ、様々な環境政策に対する「合意形成」が期待されている。しかしながら、住民に少なくとも「決定参加者」たる地位を与えないかぎり、いわゆる「合意形成」の達成については、ほとんど期待され難いといわざるをえない。そうであるならば、環境影響評価法制度において、真の「三面関係」の機能を発揮させ、住民、事業者、行政庁という三者間における「合意形成」を行うためには、やはり住民に新たな環境影響評価に関する審査の「決定参加者」たる地位を与えるべきであろう(注39)。

さらに、住民は「決定参加者」としての地位を有すれば、本稿の冒頭でも述べたような環境影響評価法制度における住民の主体性の実現とその機能の発揮にとっては、効果的な役割を果たすことができるといえよう。なぜなら、決定参加者として、先に見たように、住民は、事業者または行政庁から告知された情報が不足しているならば、それを十分なものとするために、または事業者が住民の意見を十分に配慮するようにするために、事業者に新たな情報提供および説明を命じることができることとなるからである。

ところが、環境影響評価の審査には、「科学性」かつ「専門性」という本質が存在するために、専門家ではない一般住民を環境影響評価の審査に関する決定に参加させることは、その本質からして、適切だとはいえないという見解があるかもしれない。しかし、以下の理由から、この見解には賛成できないといわざるをえない。

確かに抽象的にいえば、専門家は住民より専門知識があるといえよう。しかしながら、具体的な事実を経験することで、住民の中にもさまざまな「専門的知識を有する者」がいるであろう。したがって、住民は専門知識を持っていないとか、住民は専門家より専門知識が少ないというふうには必ずしもいえないであろう。しかも、環境影響評価の本質の一つは「不確実性」といわれている(注40)。この「不確実性」に基づいて、環境影響評価には、価値判断とリスクの問題に関連して、住民は専門家ではなくても、主権者でありまたはリスク負担者として、環境影響評価の審査に関する決定ができることとすることが適切であるといえよう。とくに、台湾アセス法においては、いわゆる「科学性」かつ「専門性」のあるスコーピングに関する事項に対して、既述のように住民がすでに決定参加者としての地位を有すると解されるので、環境影響評価の審査に関する決定に「科学性」かつ「専門性」という本質があるということを理由として、住民を環境影響評価に関する審査の決定に参加させないと主張するならば、誤りだといわざるをえない。

以上を総括していうと、台湾アセス法と日本アセス法において、前述した住民の地位にかかわる問題を解決するために、住民に新たな環境影響評価に関する審査の「決定参加者」としての地位を与えるべきである。つまり、住民、事業者、行政庁の三者間におけるパートナーシップ関係への展開およびその強化を推進すべきである。

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１ 関係の整理

２ 検討

３ パートナーシップ関係への展開およびその強化

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